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Radiografía de los humedales de España
Radiografía de los humedales de España
Historia de un tiempo en el que se persiguió a las zonas húmedas por ley
La laguna de Antela (Orense), Mar de Campos (Palencia), la Janda (Cádiz), además de miles de hectáreas de las marismas del Guadalquivir y de las Tablas de Daimiel (entre otros muchos humedales desaparecidos que han recibido mucha menos atención) se desecaron en la segunda mitad del pasado siglo por imperativo legal y con todos los apoyos del Estado. Al empeño desde tiempos remotos por acabar con los humedales, incluidos algunos de los más emblemáticos, vino a unirse la tecnología que hizo posibles las grandes obras de drenaje. Los planes de colonización del franquismo crearon pueblos nuevos allí donde se había eliminado un humedal y los pobló en ocasiones con gentes procedentes de otros pueblos que habían sido inundados para crear pantanos. Muchas cosas han cambiado pero la ley sigue manteniendo aún hoy la posibilidad de desecar humedales. El Plan 2030 prometió acabar con esa posibilidad este año.
La historia de los humedales en España es la historia de una larga persecución en los diarios oficiales y sobre el terreno. No es en sentido figurado. Hubo un tiempo no muy lejano en que este país se puso como objetivo oficial erradicar los humedales o al menos aquellos que hubieran sido catalogados como insalubres. Las zonas húmedas se señalaban como foco de enfermedades, un espacio asociado al paludismo, pero siempre hubo algo más que la salud pública tras ese empeño.
La desecación de humedales llevó siempre adosado del objetivo de poner en labor grandes extensiones de tierras hasta ese momento improductivas. Desde el Estado se aprobaron leyes expeditivas que obligaban a la desecación a los dueños de los terrenos y se diseñaron incentivos y acciones de todo tipo. Ayudas, subvenciones, ahorros fiscales y la entrega en propiedad de los terrenos para su explotación a quien se encargase de su desecación son algunos de los puntos que ya recogen leyes de la segunda mitad del siglo XIX, como la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 y su revisión en 1879, así como la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880, esta última con la mirada puesta en los humedales costeros.
Las motivaciones para acometer la desecación podían ser varias pero, si bien el objetivo de la puesta en cultivo le daba carácter voluntario a la transformación del terreno, caer en la lista de las zonas consideradas insalubres era una sentencia para cualquier humedal. La Ley de Aguas de 1866, firmada por Isabel II, recogía en su Capítulo X, dedicado a la “desecación de lagunas y terrenos pantanosos” que “cuando se declarase insalubre por quien corresponda una laguna o terreno pantanoso o encharcadizo, procede forzosamente su desecación o saneamiento. Si fuere de propiedad privada, se hará saber a los dueños para que dispongan el desagüe o terraplén en un plazo que se les señalará por el Gobierno”.
Con los terrenos públicos no había duda. Las zonas húmedas que estuvieran en terreno del Estado o comunal que se desecasen debían destinarse a “ensanche de terreno laborable en el país”. Con las privadas, escapar del movimiento desecador tampoco se quiso poner fácil. Si la mayoría de propietarios de un terreno estaba a favor y alguno o algunos en contra, podían obligar a estos últimos a afrontar la parte proporcional de la obra de desecación. Si la mayoría estaba en contra, el Gobierno podía darle la obra y la tierra, a cambio de una compensación, a otra persona o empresa ajena hasta entonces a la propiedad.
Entrado ya el siglo XX, en 1918, como ni empresas ni particulares se animaban a emprender la tarea con el brío que las autoridades esperaban, se aprobó una ley destinada expresamente a fomentar el exterminio de humedales: la Ley de desecación de lagunas, marismas y terrenos pantanosos, conocida como Ley Cambó porque fue el entonces ministro de Fomento, Francisco Cambó, quien plantó su firma en el BOE (entonces Gaceta de Madrid) junto a la de Alfonso XIII.
Tras un trámite administrativo muy simplificado, el Estado subvencionaba hasta el 50% del presupuesto de la obra de desecación y, en caso de ser estatal, entregaba en propiedad (con inscripción en el Registro) el terreno al promotor de la obra por un plazo de 99 años. Se eximía de todo tipo de impuestos y contribuciones a los promotores de la desecación. Se fomentaba la competencia entre ellos y, en caso de presentarse varias solicitudes para la misma zona húmeda, se valoraba no solo el presupuesto más barato sino el proyecto que planificase una mayor área a desecar y con mayores garantías de éxito. Quien obtuviese la concesión, tenía desde ese momento seis meses para empezar la obra.
La vigencia de la Ley Cambó fue tan larga que empezó antes de la dictadura y terminó casi una década después de que esta terminase. Su derogación no se produjo hasta la Ley 29/1985 de Aguas.
Para entonces, los movimientos ecologistas y la conciencia de la importancia de la protección de la biodiversidad habían cambiado el enfoque del legislador hacia los humedales.
Para entonces, también, las leyes colonizadoras del franquismo y, desde la segunda mitad de siglo, la maquinaria y tecnología capaces de drenar y desecar grandes zonas húmedas habían avanzado lo suficiente como para haber borrado del mapa decenas de miles de hectáreas de humedales históricos, algunas en áreas tan valiosas como Doñana o Las Tablas de Daimiel. Con mucha menos publicidad, otras muchas habían ido sucumbiendo a la desecación.
La dictadura que sucedió al Golpe de Estado de 1936 y a los tres años de Guerra Civil alumbró pronto la Ley de Bases de 26 de diciembre de 1939 para colonización de grandes zonas.
La prioridad estaba clara: “La doctrina política del nuevo Estado señala con jalones precisos la dirección que orienta su Reforma Agraria. Ha de ser el primer paso, (…) la colonización de grandes zonas del territorio nacional, especialmente de las que ya dominadas por el agua esperan hace años el riego que ha de fecundar sus tierras”. La ley aludía a “intereses legítimos y respetables del capitalismo rural” pero también “bastardos” como causa que había provocado que “la transformación más revolucionaria que puede hacerse en el suelo, el riego, se dilate por decenios enteros impidiendo la obtención de inmensos beneficios económicos y sociales para la nación entera”. La propuesta era eliminar “los obstáculos que a ello se opongan” para “llevar a cabo con ritmo acelerado, la colonización de grandes zonas regables de inmensas extensiones de marismas”.
El Estado puso su apoyo técnico, financiero y jurídico para “transformar profundamente las condiciones económicas y sociales de grandes extensiones de terreno”, mediante colonizaciones de zonas que se declarasen “de alto interés nacional” en las que se incluyeron, además de grandes zonas de secano transformadas y grandes zonas regables, “las de las marismas o terrenos defendidos o saneados cuando abarquen gran superficie”.
De nuevo, si las obras necesarias debían “ejecutarse por sus fines públicos exclusivamente, como las de defensa antipalúdica, (…) serán realizadas por el Estado”. El resto también serían “subvencionadas por el Estado de tal manera que la colonización completa deje un beneficio a los interesados suficiente para remunerar los trabajos que realicen” y como máximo hasta el 40%. Si nadie se presentaba al concurso, el proyecto recaía en el Instituto Nacional de Colonización.
Algunos de los humedales emblemáticos desaparecidos o drásticamente menguados en este país lo fueron por el empeño tras esta ley.
De este impulso procede, por ejemplo, la Ley de 17 de julio de 1956 sobre saneamiento y colonización de los terrenos pantanosos que se extienden inmediatos a las márgenes de los ríos Guadiana, Cigüela, Záncara y afluentes de estos últimos en las provincias de Ciudad Real, Toledo y Cuenca. El texto, que señala a unas treinta mil hectáreas susceptibles de ser “rescatadas para el cultivo agrícola” y que permanecían improductivas, fue el primer clavo en el ataúd del Parque Nacional de Las Tablas de Daimiel. Es el ejemplo de las zonas de alto interés nacional a las que se refiere la ley del 39 al hablar de marismas, terrenos encharcadizos o pantanosos que, por ser “grandes extensiones de terreno, exigen para su ejecución obras o trabajos complejos que, superando la capacidad privada, hacen necesario el apoyo técnico, financiero y jurídico del Estado”.
Hay otro aspecto que juega un papel fundamental en las miles de hectáreas desecadas en los años de la dictadura. Como recogen Casado de Otaola y Montes del Olmo en su Guía de los lagos y humedales de España, además de que “la política desarrollista de las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta fue la que, en su vertiente agraria, más ha contribuido a la destrucción de nuestros humedales”, se unió “la posibilidad de emplear poderosos medios técnicos y la introducción generalizada de la nueva maquinaria agrícola” las que “permitieron abordar planes oficiales de desecación de enormes superficies palustres, mientras que los pequeños humedales eran drenados o alterados por múltiples iniciativas locales de ayuntamientos, agricultores y propietarios”. De esa época son “los más graves episodios de destrucción de humedales, como los de las lagunas de Antela (Orense), La Nava (Palencia) y La Janda (Cádiz) y el de las marismas del Guadalquivir”. Terrenos pantanosos muy codiciados para su transformación, que llevaban décadas de intentos de desecación para su uso agrícola, recibieron su sentencia definitiva en esta época, borrando del mapa puntos estratégicos de cría y migración de aves.
Fue la Ley de 27 de diciembre de 1956 sobre saneamiento y colonización de la laguna de Antela, en la provincia de Orense, la que aunó las facilidades legales, financieras y tecnológicas que sentenciaron una laguna que llevaban décadas intentando desecar.
Como recoge el texto, transformar la laguna de Antela para “la conquista para la producción agrícola y ganadera” era algo que llevaba intentándose “por diversos concesionarios desde el año 1868, sin conseguir una mejora que siempre fue considerada de extraordinario interés por quienes estudiaron el problema”. “No debe desistirse”, añade. El hecho de que los sucesivos intentos no hubieran dado resultado demostraban que la desecación exigía “obras y trabajos concretos que superan la capacidad privada, (…) como lo pone de manifiesto el hecho de no haberse obtenido resultado positivo alguno por los concesionarios que intentaron esta empresa” y “resultando indispensable, por tanto, la actuación del Estado”.
Mueve la flecha para ver el antes y el después
El saneamiento y colonización de la laguna de Antela fue declarado de “alto interés nacional”, alcanzando “una superficie aproximada de 4.000 hectáreas (en realidad cubría unas 3.600 hectáreas), que comprende parte de los términos municipales de Ginzo de Limia, Villar del Barrio, Junquera de Ambia, Sandianes, Villar de Santos, Sarreaus y Porquera”. Los terrenos incultos se expropiaban y pasaban a propiedad del Instituto de Colonización sin que cupiese exigir la recuperación de los mismos en los tribunales aunque sí la posibilidad de solicitar una indemnización.
Casado y Montes destacan este ejemplo de desecación de la que llaman “época negra para los humedales españoles, que comenzó en los años cincuenta por ser muestra de una gran laguna dulce del interior peninsular, equiparable a las castellanas pero situada en Galicia”. Antela se “llenaba estacionalmente en un funcionamiento fluctuante de tipo llanura de inundación”, similar a otras lagunas de interior, “aunque en un régimen climático algo más húmedo”. Su transformación dejó “una extensa llanura, en este caso producto del relleno sedimentario” y “un chocante paisaje plano entre los montes de Galicia”. Su desaparición eliminó una de las zonas de cría del Ánsar común y un área “de regular aparición de cisnes procedentes de tierras europeas”, que llegaban a Antela gracias a “su situación norteña”.
“La laguna era considerada uno de los mayores humedales de la Península Ibérica, pues en los periodos de aguas altas que solían coincidir con la estación invernal, se convertía en un auténtico lago y llegaba a tener 7 kilómetros de largo y 6 de ancho. Por el contrario, durante el estío, el descenso del nivel del agua originaba su subdivisión en charcas y juncares que le conferían un aspecto cenagoso. La profundidad media variaba entre 0,5 y 2 metros, aunque en algunas pozas podía alcanzar máximos de 3 metros”, recoge un estudio del Departamento de Geografía de la Universidad de Oviedo publicado en el Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles en 2011 y titulado La desecación de la laguna de Antela. También recuerda este estudio “el fracaso de la intervención realizada debido a las características del sustrato de la laguna y del clima de la comarca de A Limia, muy limitantes para la agricultura”.
El Día de los Humedales de 2021, cuando se cumplía medio siglo de la creación del convenio de Ramsar, la ministra de Transición Ecológica, Teresa Ribera, anunció los planes de recuperación de humedales que iban a incluirse en el Plan Estratégico 2030, alcanzando 20.000 hectáreas recuperadas para 2030 que sumar a las 18.000 ya recuperadas, y citó expresamente la intención de recuperar la laguna de Antela, La Nava y La Janda. Las mismas cifras y nombres figuran en la versión final del Plan 2030.
En una respuesta parlamentaria en el otoño de 2022 para conocer la situación del plan de recuperación de Antela y los plazos para dar comienzo al mismo, recogida por El Faro de Vigo, se dijo que se habían “mantenido contactos técnicos con Ayuntamientos, propietarios de terrenos agrícolas y titulares de graveras” y se habló de “pasos iniciales” que habían permitido constatar que en ninguno de los tres enclaves “existen impedimentos técnicos para que determinados trabajos parciales de restauración ecosistémica permitieran recuperar parte de la superficie húmeda”. Pese a ello, “la posibilidad real de acometer estas propuestas”, reconoció el Gobierno, “depende en gran medida de la voluntad y el concurso de las administraciones con competencias territoriales/sectoriales en cada caso”.
La Ley de Aguas de 1985, que derogaba entre otras la Ley Cambó, supuso un antes y un después para los humedales. El Capítulo V, artículo 103 de la Ley 29/1985 de Aguas, referido a “las zonas húmedas” las define como "zonas pantanosas o encharcadizas, incluso las creadas artificialmente”. Además obliga a que “toda actividad que afecte a tales zonas requerirá autorización o concesión administrativa”.
La palabra protección constituye sin embargo la gran novedad, puesto que la norma obligaba a que “los Organismos de cuenca y la Administración medioambiental competente coordinen sus actuaciones para una protección eficaz de las zonas húmedas de interés natural o paisajístico”. La Ley de Aguas de 2001, que derogó la de 1985, mantiene casi íntegro el texto sobre zonas húmedas pero el párrafo sobre la protección se amplía para incluir en las obligaciones de las administraciones no solo dicha protección sino también “la conservación, la gestión sostenible y la recuperación de las zonas húmedas”. Además no solo va dirigido a las zonas que posean un interés natural o paisajístico aunque sí deba protegerse especialmente a estas.
Ya desde la ley de 1985, algo que se ha mantenido en la de 2001, la norma incluye que “los organismos de cuenca podrán promover la declaración de determinadas zonas húmedas como de especial interés para su conservación y protección, de acuerdo con la legislación medioambiental”.
Lo que no desapareció ni en la derogada Ley de Aguas de 1985 ni en la actualmente en vigor de 2001 es la posibilidad de que “los Organismos de cuenca, previo informe favorable de los Órganos competentes en materia de Medio Ambiente, podrán promover la desecación de aquellas zonas húmedas, declaradas insalubres o cuyo saneamiento se considere de interés público”.
Así mismo, en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, artículo 283, se recoge que “los Organismos de cuenca (…) podrán promover la desecación de aquellas zonas húmedas declaradas insalubres o cuyo saneamiento se considere de interés público”.
El Plan Estratégico de Humedales 2030 quiere acabar con estos llamativos preceptos, que siguen dejando abierta la puerta a la destrucción de humedales. El Plan señala que “estos preceptos legislativos, fundamentados en la consideración equivocada y superada de que los humedales son sitios insalubres y necesitados de saneamiento, deben ser derogados”. A cierre de este trabajo, con las Elecciones Generales convocadas, tanto el artículo 111.6 de la Ley de Aguas como el 283 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico siguen en vigor a pesar de que el plan estratégico fija 2023 como plazo para suprimirlos.